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¿A quién corresponde resolver las controversias sobre la clasificación de las empresas en los Consejos de Salarios?

Administración vs. Poder Judicial

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Senior B en el Departamento de Asesoramiento Tributario y Legal

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Consideraciones previas

Con carácter general, podemos decir que la clasificación de las empresas en Grupos y Subgrupos de los Consejos de Salarios ha sido una herramienta de gran utilidad mediante la cual se ha logrado organizar a las empresas a efectos de facilitar su control y regulación a nivel general. Sin embargo, a nivel práctico, dicho instrumento ha generado una serie de inconvenientes con respecto a los cuales, hasta el momento, no se ha logrado llegar a una solución unánime.

Buscando el origen de estos problemas, constatamos que todas las vicisitudes que se plantean en torno a este tema, parten de la enumeración de Grupos y Subgrupos establecidos en los Consejos de Salarios. En efecto, dicha clasificación no sólo carece de un fundamento sólido, sino que, a su vez, reviste una doble calidad que en algunas ocasiones dificulta el encuadre de una empresa dentro de aquellas situaciones reguladas por los Consejos de Salarios. Cuando hacemos referencia a la doble calidad, estamos considerando el carácter genérico/específico que reviste esta sistematización; genérico por las diversas situaciones que comprenden los Grupos de actividades, y específico por el detalle con el que se establecen algunos de los Subgrupos en la mencionada clasificación.

Ahora bien, es debido a esta doble calidad mencionada anteriormente, que en muchas ocasiones surgen dudas o posiciones contrarias con respecto a la clasificación de una empresa en los Consejos de Salarios, lo cual acarrea diversos inconvenientes, tanto internos como externos.

Ante esta situación, las organizaciones se ven obligadas a transitar por una suerte de "limbo" que no hace más que repercutir negativamente en la situación general de la empresa, desencadenando a su vez un enfrentamiento entre empresarios y trabajadores y, en definitiva, una situación de inseguridad jurídica para todas las partes involucradas. En efecto, en estos casos, las empresas no sólo deben luchar a nivel administrativo para conocer si es correcta o no su inclusión en un determinado grupo de actividades, sino que también deben luchar contra la desconfianza de los trabajadores, que ante este tipo de situaciones suelen recurrir a la vía judicial para realizar reclamos económicos fundados en lo que creen es una incorrecta clasificación de la empresa en los grupos de actividad de los Consejos de Salarios.

Asimismo, esta situación se agrava aún más si consideramos el hecho de que ambos trámites se desarrollan en forma paralela y que existen dos autoridades distintas que reciben reclamos fundados en una misma razón que es la posibilidad de que la empresa se encuentre incorrectamente clasificada en los Consejos de Salarios.

En definitiva, ante esta dualidad de autoridades debemos preguntarnos: ¿A quién corresponde evaluar si una empresa se encuentra correctamente clasificada dentro de los Consejos de Salarios? ¿Cuál es el papel de la Justicia laboral en estos casos? ¿Puede resolverse un problema de clasificación en vía judicial?

A continuación analizaremos la situación planteada, que desde ya señalamos ha generado posiciones encontradas tanto en doctrina como en jurisprudencia.

Resolución de conflictos de clasificación de los Consejos de Salarios: ¿a quién compete la resolución de conflictos en estos casos?

La clasificación de las empresas en los Consejos de Salarios puede ser considerada en forma indistinta, dependiendo si nos encontramos ante una situación en la cual resulta clara la pertenencia de la empresa a un determinado Grupo y Subgrupo, o, por el contrario, si nos encontramos ante una situación dudosa que genera posiciones encontradas.

En primer lugar, debemos aclarar que en ambos casos, para llegar a esa instancia, la empresa debe haber transitado por la etapa inicial de la clasificación en la cual es ella misma quién debe determinar, conforme a la actividad que pretende desarrollar, cuál es el Grupo y Subgrupo de actividad al cual pertenece.

Una vez transitada esta primera etapa es que, o bien no cabe dudas de la inclusión de una empresa en un determinado grupo de actividad, o bien nos encontramos ante una situación que genera controversias, en la cual corresponde a la autoridad competente en la materia determinar si es correcto o no el grupo de actividad en el cual se incluyó a la empresa.

En este caso deberíamos plantearnos de que manera opera el silencio de DINATRA una vez presentada la clasificación por parte de la empresa: ¿Podría considerarse un silencio afirmativo o simplemente deberíamos considerarlo como un silencio sin valor alguno?

A nuestro entender, si la normativa vigente exige que las empresas comuniquen a DINATRA el grupo de actividad al cual pertenece su empresa es porque, en definitiva, dicha comunicación será sometida al contralor de la Administración a efectos de evaluar su adecuación.

En este sentido, entendemos que debería considerarse al silencio con un valor afirmativo, es decir, como un control que ejerce la Administración con respecto a la empresa, y que en caso de estar de acuerdo, no requiere resolución alguna, más que el silencio.

Ahora bien, una vez que la empresa transitó por este camino inicial, y existen dudas con respecto a su clasificación, ¿quién es la autoridad competente para resolver en la materia?

Con respecto a este tema, debemos señalar que conforme a la normativa vigente, es a la Administración (Poder Ejecutivo) a quién compete la resolución de los conflictos que se presenten con respecto a esta materia.

En efecto, la Ley N° 18.566 establece que “Serán competencias del Consejo Superior Tripartito… C) Asesorar preceptivamente al Poder Ejecutivo en casos de recursos administrativos dictados contra resoluciones referidas a diferencias ocasionadas por la ubicación de empresas en los grupos de actividad para la negociación tripartita.” (Art. 10 Lit. C)

Asimismo, la normativa vigente, hace referencia a otra autoridad competente en la materia (pero siempre dentro de la Administración) que es la Comisión de Clasificación y Agrupamiento de Actividades Laborales, a quién compete el asesoramiento y la determinación del grupo de actividad al cual corresponde la empresa.

Tal como lo establece la jurisprudencia,"... por imperio legal es el Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, quien debe calificar el grupo de actividad al quepertenecen las empresas... y de no existir adecuación a la clasificación, debe ocurrirse a la vía administrativa denunciando la eventual inobservancia, lo que otorga seguridad jurídica a todo el conjunto."

Como surge de lo expresado, en la actualidad, no existe norma alguna que prevea que otra autoridad que no sea la Administración pueda resolver los casos de controversias fundados en una incorrecta clasificación en los Consejos de Salarios.

Sin perjuicio de lo expresado, se ha planteado en la práctica, la posibilidad de que el Poder Judicial pueda resolver si una empresa se encuentra o no correctamente clasificada dentro de un determinado grupo de actividad o si, por el contrario, se trata de una facultad exclusiva del Poder Ejecutivo conforme lo establecido en el párrafo precedente.

Competencia del Poder Judicial en la resolución de conflictos de clasificación: posibles inconvenientes a nivel práctico

La posibilidad de que el Poder Judicial pueda resolver conflictos de clasificación, parte de la interposición de demandas por reclamos económicos fundados en una incorrecta clasificación de la empresa en los Consejos de Salarios.

En efecto, en muchas ocasiones, ante un caso de dudosa clasificación, se plantean en forma paralela dos instancias: una en vía administrativa, y la otra en vía judicial. En la primera de ellas, se solicita ante la Administración que evalúe si resulta adecuado incluir a la empresa dentro de un determinado grupo de actividades en los Consejos de Salarios, mientras que en la segunda, se tramitan aquellos reclamos de trabajadores por diferencias salariales fundados en lo que entienden es una incorrecta clasificación de la empresa.

Ante esta situación, es que se plantea la posibilidad de que la justicia laboral pueda intervenir en la materia, condenando a la empresa al pago de las diferencias salariales por considerar que la misma no se encuentra correctamente clasificada dentro de los Grupos y Subgrupos de los Consejos de Salarios.

Claramente, resultaría imposible para la Justicia Laboral resolver una controversia de estas características, sin antes realizar un análisis previo de la procedencia o no de la inclusión de la empresa en un determinado grupo de actividad ya que, el reclamo económico en estos casos, va a estar fundando en la existencia de una incorrecta clasificación. Por lo tanto, no sería posible establecer condena alguna si ni siquiera se realizó un análisis previo de la correspondencia del reclamo.

En términos generales, el inconveniente parte del hecho de que la normativa vigente en la materia, únicamente prevé a la Administración como autoridad competente para resolver los conflictos planteados sobre este tema. En ningún caso se hace referencia al Poder Judicial como autoridad competente para resolver este tipo de conflictos.

Sin perjuicio de lo expresado, algunos entienden que el Poder Judicial, por ser competente para resolver conflictos individuales de trabajo, podría considerarse con facultades suficientes para resolver en la materia. De cualquier manera, resulta claro que existiendo normas expresas que atribuyen facultades a la Administración para intervenir en estos casos, la intención dellegislador lejos estaba de pretender que la justicia laboral interviniera en aquellas instancias en las cuales se pone en duda la clasificación asignada a una determinada empresa.

Asimismo, en caso de que se aceptara esta posibilidad, deberíamos analizar que sucedería si obtenemos una resolución de condena del Poder Judicial previa a la resolución de la Administración en relación a la correspondencia o no de la clasificación asignada. Claramente el panorama sería distinto en uno y otro caso.

En este sentido, compartimos lo expresado por Rosenbaum en cuanto establece que uno de los problemas más importantes que acarrea esta situación es"...la falta de determinación de criterios técnicos objetivos a emplear en la adopción de la decisión, porque si bien el acto administrativo es recurrible y aún puede ser objeto de anulación ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, es ampliamente conocido que estos procedimientos llevan mucho tiempo y, además, no tienen un efecto suspensivo del acto, lo que probablemente cause importantes perjuicios si- en definitiva- la resolución es revocada o anulada." *

Cabe preguntarnos cuáles serían las consecuencias si en un caso, la justicia laboral condenara a la empresa al pago de las diferencias salariales por no considerar adecuada la inclusión de la empresa en un determinado grupo de actividades, previa expedición de la Administración sobre el tema. O peor aún, que sucedería en el mismo caso, si luego de una sentencia de condena por parte del Poder Judicial, la Administración resolviera que la empresa se encuentra correctamente clasificada en el grupo de los Consejos de Salarios. ¿Quién respondería por los daños y perjuicios ocasionados en este caso?

Tal como lo establece la Suprema Corte de Justicia, podríamos entender que, eventualmente el Estado podría “…ser responsabilizado por su error, de haber mérito para ello…”. **

Sin perjuicio de lo expresado, no resultaría fácil en la práctica ejecutar un reclamo de estas características, no sólo por el tiempo que abarcaría dicha gestión, sino también por las gestiones que insumiría.

Como otra solución, podríamos considerar también la posibilidad de suspender el proceso laboral hasta tanto la Administración se expida determinando la categoría a la cual debe ampararse la empresa en cuestión.

Sin embargo, si bien consideramos que sería la solución más adecuada, entendemos que podría ocasionar una serie de perjuicios si no se encuentra adecuadamente instrumentada, ya que podría no ofrecer garantía alguna al trabajador, en virtud del tiempo que podría insumir obtener una resolución de la Administración.

Entendemos que sería una solución garantista para ambas partes, siempre y cuando se fije un plazo breve a la Administración o al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para expedirse sobre este tema.

Si esto último fuera posible, no se generarían mayores inconvenientes, ya que se respetarían tanto las garantías de los trabajadores como las de los empleadores, sin generar perjuicios para ninguna de las partes, actuando conforme a la normativa vigente, y en definitiva, obteniendo previo a la resolución judicial, una resolución de la Administración que es la autoridad competente para resolver sobre el tema.

En definitiva, parece claro que no resultaría conveniente que el Poder Judicial intervenga en este tipo de asuntos, no sólo por las dificultades que podría generar en la práctica, y en especial en los casos en que la resolución de la Administración y la de la justicia laboral no con compatibles; sino especialmente porque el ordenamiento jurídico vigente determinó que la autoridad competente en estos asuntos es la Administración.

En este sentido, compartimos lo expresado por Orticochea en cuanto a que, “…resulta claro que la ley ha otorgado esta potestad en forma exclusiva al Poder Ejecutivo por lo que debe siempre estarse a lo que surja de la Planilla de Control de Trabajo de la empresa, emitida por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, en cuanto al grupo y subgrupo de actividad, más allá de que haya existido o no una resolución expresa de la DINATRA sobre el punto.”***

Nuestra postura

Entendemos que la posibilidad de considerar al Poder Judicial como autoridad competente para resolver los conflictos fundados en la incorrecta clasificación de la empresa en los Consejos de Salarios, no haría más que ahondar los inconvenientes que ya existen en la práctica por la carencia de un fundamento sólido que sirva de base a la mencionada clasificación.

A su vez, la inexistencia de un procedimiento específico para resolver las controversias generadas por este tema, es lo que lleva a que en la práctica se presenten casos en los cuales se desarrollan en forma paralela dos procedimientos por vías distintas, resueltos por autoridades diferentes, pero fundados en una misma razón: la posibilidad de una incorrecta clasificación de la empresa en los Consejos de Salarios.

La existencia de dos trámites en paralelo abre la posibilidad de que el Poder Judicial pueda resolver en materia de clasificación siempre y cuando no exista un pronunciamiento previo de la Administración.

Entendemos, por las razones ya expuestas, que no sería conveniente que el Poder Judicial resolviera en estas cuestiones, no sólo porque no es su competencia, sino también porque la dualidad de resoluciones implicaría vulnerar el principio de seguridad jurídica. En especial si se nos presenta un caso como el mencionado anteriormente, en el cual la resolución de la Administración y la del Poder Judicial son contrarias entre sí.

Sin perjuicio de que la normativa en la materia previó la posibilidad de que fuera únicamente la Administración la autoridad competente para resolver en los conflictos de clasificación de los Consejos de Salarios; a nivel judicial, los jueces se ven obligados a resolver conflictos fundados en la clasificación en grupos de actividad.

En estos casos, entendemos que el Juez debe atenerse a lo resuelto por la Administración, no siendo de su competencia analizar si corresponde o no clasificar a una empresa dentro de un determinado grupo.

Ahora bien, debemos analizar en la práctica la posibilidad de establecer un procedimiento especial con plazos concretos, a efectos de que la resolución de la Administración o del Tribunal de lo Contencioso Administrativo (en caso de que corresponda) sea previa al pronunciamiento de la Justicia laboral, sin violar las garantías de ninguna de las partes, y manteniendo la seguridad jurídica para todos los involucrados.

Sabemos que es una tarea ardua, pero consideramos que es imprescindible buscar una solución por las implicancias prácticas de estos casos en la actualidad.

* Rosenbaum, Jorge- http://estudiorosenbaum.com.uy/web/53/Noticia/Clasificaci%C3%B3n-de-las-empresas-en-los-Grupos-de-Consejos-de-Salarios-y-su-importancia-pr%C3%A1ctica....html

** Sentencia de la Suprema Corte de Justicia N° 430/2013 de fecha 17 de setiembre de 2013.

*** Orticochea, Juan F.; La clasificación de la empresa dentro del elenco de grupos de actividad de los Consejos de Salarios, en XXIV Jornadas Uruguayas del Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Año 2009, Pág. 209.

Publicado en la revista En Obra.

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